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“从旧兼从轻”适用规则应如何理解?

  《行政处罚法》第三十七条规定:“实施行政处罚,适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是,作出行政处罚决定时,法律、法规、规章已被修改或者废止,且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的,适用新的规定。”

  法不溯及既往、从旧兼从轻是基本法理。《立法法》第九十三条规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”但是,在行政法领域,从旧兼从轻一直是法律空白。2021年修订的《行政处罚法》第三十七条填补了这一空白。

  目前,我国立法实践中修改法律法规的形式主要有以下两种:

  一是以修订的方式对法律条文进行全面修改,重新公布法律文本以替代原法律文本。如2014年修订的《环境保护法》,2015年修订的《大气污染防治法》,2020年修订的《固体废物污染环境防治法》等。

  二是以修正的方式对法律的部分条文予以修改,并以修改决定的形式公布,具体形式是修改决定之后附修正本,将原法律根据这一决定作相应的修改并重新公布,这是我国法律修改最重要的形式。如2017年6月27日修改的《水污染防治法》就是采用这种形式。

  需要说明的是,2021年12月24日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过的《噪声污染防治法》既不是对《环境噪声污染防治法》的修订,也不是对《环境噪声污染防治法》的修正。而是新颁布的一部法律。

  采取修订形式修改的法律,由于修改的内容较多,涉及法律原则、制度的修改,一般是重新规定法律施行日期,如新修订的《环境保护法》第70条规定:“本法自2015年1月1日起施行。”各条文的施行时间完全一致。

  以修正形式修改的法律,只规定修改决定的施行日期。这种情况下,施行日期对没有修改的部分不适用,未修改的部分仍然适用原法规定的生效日期,如2016年6月27日《关于修改〈中华人民共和国水污染防治法〉的决定》中修改的条文“自2018年1月1日起施行”,而未修改的条文仍然是“自2008年6月1日起施行”。

  判断新法与旧法,并不能简单地看其修改日期,还要看其修改方式是修订还是修正,对于修正的法律法规而言,应看被适用的具体法律条文是否修改,进而确定其生效日期。

  实践中,违法行为发生的时间与作出行政处罚决定的时间一般并不一致,有的情况下可能两者间隔较长。行政机关实施行政处罚,适用当事人违法行为发生时的法律、法规、规章。这在一般情况下,不会出现争议。但是,如果当事人违法行为发生时的法律、法规、规章,在行政机关作出行政处罚决定时发生了变化,如被修改或者废止,此时就产生了问题:是适用违法行为发生时的法律、法规、规章,还是适用行政处罚决定作出时的新的法律、法规、规章?对此,需要予以明确。

  从旧兼从轻中,从旧是原则,从轻是例外。这里的“旧”,是指在上述情形下,被修改或者废止的“旧”的法律、法规、规章。从旧体现了法不溯及既往的基本法理,包含了不得要求公民遵守还未制定的法律的精神。

  从轻规则,首先是从新,即适用行政处罚决定作出时的法律、法规、规章,而不适用已经被修改或者废止的违法行为发生时的法律、法规、规章。适用从轻规则,是对从旧规则的突破,必须符合一定的条件,即新的法律、法规、规章规定的行政处罚更轻或者不认为是违法不予行政处罚,对当事人更为有利。这与《立法法》的相关规定是一致的。

  此外,还需要说明三个问题:

  一是行政管理具有一定特殊性,对违法行为的认定和处罚,往往除了需要依据法律、法规、规章外,还需要依据大量更低层级的规范性文件、标准等。实践中,法律、法规、规章未作出修改,但相配套的规范性文件、标准作了调整,也应当适用从旧兼从轻规则。《行政处罚法》第三十七条规定的“法律、法规、规章”是指行政处罚的法律依据,应作整体理解,不能机械局限于法律、法规、规章。例如,对于被频繁修改的《建设项目环境影响评价分类管理名录》而言,如果某建设项目根据旧名录应该按照环境影响评价报告表进行管理,其存在“未批先建”的违法行为,在项目建设期间,对名录进行了修改,若根据新名录应该按照登记表进行管理,新名录实施后就不应再根据《环境影响评价法》第三十一条第一款处罚其“未批先建”的违法行为。

  二是实体从旧、程序从新,是公认的行政法理论。最高人民法院于2004年在《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中明确,人民法院审查具体行政行为的合法性时,实体问题适用旧法规定,程序问题适用新法规定。因此,《行政处罚法》第三十七条规定是针对行政处罚实体规则而言的。

  三是在实践中,有的行政违法行为有连续或者继续状态,违法行为发生之日法律、法规、规章未作修改或者废止,违法行为终了之日法律、法规、规章作出了修改或者废止,此时应当适用新的法律、法规、规章规定。如生态环境部《关于“未验先投”违法行为行政处罚新旧法律规范衔接适用问题的意见》(环法规函〔2019〕121号)指出,“未验先投”违法行为发生在旧条例施行期间,一直连续或继续到新条例施行之后的,不属于《纪要》规定的“行政相对人的行为发生在新法施行以前”的情形,不存在新旧条例的选择适用问题,应当适用新条例作出行政处罚。


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