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深环复决字〔2020〕10号

  深 圳 市 生 态 环 境 局

  行 政 复 议 决 定 书

  深环复决字〔2020〕10号

  申 请 人:某某(深圳)有限公司

  法定代表人:张某某

  被申请人:深圳市生态环境局宝安管理局

  地    址:深圳市宝安区新安二路96号环保大楼

  法定代表人:赵胜军       职务:局长

  申请人因不服被申请人于2020年5月15日以深环宝安罚字[2020]第XX号《行政处罚决定书》作出的行政处罚决定,于2020年6月28日向本机关申请行政复议,本机关已依法受理。被申请人已向本机关提交了书面答复及作出该具体行政行为的有关证据和依据,本案现已审理终结。

  申请人称:申请人不属于土壤污染重点监管单位,没有制定、实施自行监测方案的义务,请求撤销深环宝安罚字[2020]第XX号《行政处罚决定书》。理由陈述如下:

  一、申请人从未收到被列为土壤污染重点监管名录的通知,包括被申请人于2019年5月发布的《关于落实土壤污染防治责任的通知》。广东省环境保护厅于2017年8月8日发布的《关于印发2017年广东省土壤污染防治工作方案的通知》(以下简称《通知》),只表明申请人被纳入《2017年度广东省土壤环境重点监管企业名单(深圳市)》(以下简称《名录》),但该《名录》每年都有更新,申请人在2018年、2019年及2020年均未纳入《名录》。

  二、《中华人民共和国土壤污染防治法》在2017年尚未制定,该法律生效后,环保部门应重新将申请人纳入土壤污染重点监管企业名录,申请人才能据此承担法律义务。

  三、制定、实施自行监测方案属于法定义务,必须在排污许可证中载明系法律明文规定,被申请人却任意曲解法律,任意扩大申请人的法律义务,被申请人违反此条款所做的处罚应属无效。

  四、申请人具有电镀生产资质,但自2019年7月份就已自行将电镀设备停止运行,现未从事电镀生产,更不属于土壤污染重点监管单位。

  被申请人答复称:一、被申请人对申请人作出的行政处罚决定认定事实清楚,证据确凿,程序合法,适用法律正确,量罚适当。

  (一)被申请人对申请人作出行政处罚认定事实清楚,证据确凿。

  1.申请人属于土壤污染重点监管单位。

  (1)根据广东省环境保护厅(现广东省生态环境厅)发布的《通知》,申请人已被列入《名录》,属于土壤污染重点监管单位。

  虽《通知》和《名录》系2017年公布,但广东省生态环境厅在2018年、2019《广东省土壤污染防治工作方案》中,均未对《名录》进行更新或删减;且广东省生态环境厅在2019年6月6日还再次对《通知》和《名录》进行了发布、确认。因此,《名录》至今仍处于有效状态,申请人属于广东省确认的土壤污染重点监管单位。

  (2)《市人居环境委关于印发<深圳市2018年度土壤环境保护和质量提升工作计划>的通知》显示,深圳市人居环境委员会(现深圳市生态环境局)在认可《名录》的基础上,结合本市实际新增了部分土壤污染重点监管单位,并对全部单位提出了签订土壤污染防治责任书的要求。由此可知,申请人也属于深圳市认定的土壤污染重点监管单位。

  2.申请人存在未制定土壤污染自行监测方案的违法行为。

  申请人属于土壤污染重点监管单位,应当履行制定土壤污染自行监测方案的义务。但本案中,被申请人的执法人员于2019年12月12日、13日现场检查时,明确要求申请人提供土壤污染自行监测方案及报告,申请人当场表示无法提供,且至被申请人作出处罚决定前仍未提交相关资料。由此可知,申请人存在未制定土壤污染自行监测方案的违法行为。

  3.申请人建设项目所在区域的土壤环境敏感程度为“敏感”。根据《环境影响评价技术导则土壤环境(试行)》(HJ964-2018)6.2.2.2的内容,若建设项目周边一公里内存在学校、医院等土壤环境敏感目标的,该区域土壤环境为敏感。本案中,《环境敏感区证明图》显示,申请人经营地址周边一公里内存在学校,属于前述规定中关于“土壤环境敏感区”的范畴。因此,申请人建设项目所在区域的土壤环境敏感程度应认定为“敏感”。

  以上事实有《现场检查(勘察)笔录》《调查询问笔录》《通知》《市人居环境委关于印发<深圳市2018年度土壤环境保护和质量提升工作计划>的通知》等证据为凭。

  (二)被申请人作出行政处罚决定的程序合法。

  2019年12月12日,被申请人两名执法人员到申请人进行现场检查;12月13日,被申请人两名执法人员对申请人授权代表郑某某进行了调查询问。现场检查和调查询问前,被申请人均当场表明了身份并出示了执法证件,告知了申请人配合调查的义务和申请回避的权利,以上行为在《现场检查(勘察)笔录》《调查询问笔录》中有郑某某签字确认。调查询问当日,被申请人向申请人送达了深环宝安责改字[2019]XX号《责令改正违法行为决定书》,要求申请人立即改正未制定土壤污染自行监测方案的违法行为。被申请人的行为符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第三十七条的规定。

  12月20日,被申请人依法对申请人未制定土壤污染自行监测方案的违法行为进行立案处理。被申请人的行为符合《环境行政处罚办法》第二十四条的规定。

  2020年2月24日,被申请人依法作出深环宝安听告字[2020]第XX号《行政处罚听证告知书》,并于2020年2月29日邮寄送达给申请人,告知其拟作出的行政处罚决定的事实、理由和依据及其依法享有提出书面陈述、申辩及申请听证的权利。3月2日、6日,申请人向被申请人分别提交了《听证申请书》及《行政答辩书》,在法定期限内行使了申请听证以及陈述申辩的权利。被申请人于3月9日作出深环宝安听通字[2020]第XX号《行政处罚听证通知书》并于次日直接送达申请人。4月7日,被申请人如期组织召开了听证会,全面听取了申请人的陈述和申辩,制作了《行政处罚听证笔录》和《听证报告》,保障了申请人的听证权利。

  针对申请人在听证会上所提出的申辩意见,被申请人调取了新的证据并进行详细审查,认为申请人的违法事实清楚,应当受到行政处罚。据此,被申请人于2020年4月9日依法作出深环宝安听告字[2020]第XX-1号《行政处罚听证告知书》,并于4月10日直接送达给申请人,再次告知其拟作出的行政处罚决定的事实、理由和依据及其依法享有提出书面陈述、申辩及申请听证的权利。4月13日,申请人向被申请人邮寄提交了《听证申请书》,在法定期限内行使了申请听证以及陈述申辩的权利。被申请人于4月20日作出深环宝安听通字[2020]第XX-1号《行政处罚听证通知书》并于次日直接送达申请人。5月12日,被申请人如期组织召开了听证会,全面听取了申请人的陈述和申辩,制作了《行政处罚听证笔录》和《听证报告》,保障了申请人的听证权利。被申请人的上述行为符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定。

  2020年5月15日,被申请人根据查实的违法事实并通过集体审议后,依法作出《行政处罚决定书》并直接送达给申请人。被申请人的行为符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、第三十九条、第四十三条规定。

  (三)被申请人作出行政处罚决定适用法律正确,量罚适当。

  申请人属于土壤污染重点监管单位,其未制定土壤污染自行监测方案的行为,违反了《中华人民共和国土壤污染防治法》第二十一条第二款第三项之规定:“土壤污染重点监管单位应当履行下列义务:(三)制定、实施自行监测方案,并将监测数据报生态环境主管部门”;依据《中华人民共和国土壤污染防治法》第八十六条第一款第一项以及第二款“违反本法规定,有下列行为之一的,由地方人民政府生态环境主管部门或者其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门责令改正,处以罚款;拒不改正的,责令停产整治:(一)土壤污染重点监管单位未制定、实施自行监测方案,或者未将监测数据报生态环境管理部门的……有前款规定行为之一的,处二万元以上二十万元以下的罚款……”的规定,被申请人应对申请人处以二万元以上二十万元以下的罚款。

  申请人所在区域的土壤环境敏感程度为“敏感”,被申请人参照《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准(第六版)》第十六章§16.1裁量标准的规定,对应“未制定自行监测方案、敏感”的裁量因子,对申请人处以二十万元的罚款并无不当。

  二、申请人在《行政复议申请书》中的申辩理由不能成立。

  (一)申请人关于其不属于土壤污染重点监管单位的主张与事实矛盾。生态环境主管部门2018年及2019年的《土壤环境重点监管企业名录》,均系在2017年《名录》的基础上进行新增或删减,并非申请人所称的每年会重新制定或纳入。

  (二)申请人辩称其不应当履行制定自行监测方案的义务没有事实、法律依据,被申请人作出处罚决定并无不当。

  《中华人民共和国土壤污染防治法》于2019年1月1日开始施行,该施行日期只会影响申请人从何时开始履行制定自行监测方案的法定义务,并不影响申请人早已属于土壤污染重点监管单位的事实。本案中,基于申请人的酸洗、电镀等生产工艺以及可能对土壤造成的环境污染,广东省、深圳市生态环境主管部门在《中华人民共和国土壤污染防治法》生效前将申请人列为了土壤污染重点监管单位。前述行政行为实施后,广东省、深圳市生态环境主管部门向申请人提出了制定土壤污染自行监测方案的要求,但并未将该要求作为一个强制性义务,即便申请人在2017、2018年度未履行相关义务,被申请人也并未对其进行处罚。

  2019年1月1日生效的《中华人民共和国土壤污染防治法》,将“制定土壤污染自行监测方案”明确为土壤污染重点监管单位应当履行的法定义务,相关法条也已向社会公众公开。但申请人在明知自己属于土壤污染重点监管单位的情况下,在《中华人民共和国土壤污染防治法》生效十二个月后仍未制定土壤污染自行监测方案,被申请人对其2019年度产生的违法行为进行处罚并无不当。

  (三)申请人关于其不知道应制定土壤污染自行监测方案的主张与事实不符,被申请人作出处罚决定并无不当。

  (1)《中华人民共和国土壤污染防治法》第二十一条第二款第三项已对土壤污染重点监管单位应履行的义务进行了明确规定,相关条款已对外公布,申请人有义务了解并遵守。

  (2)被申请人于2019年5月向申请人送达了《关于落实土壤污染防治责任的通知》,告知申请人属于深圳市土壤污染重点监管单位、应当制定自行监测方案等事实。

  (3)申请人的授权代表郑某某在《调查询问笔录》中陈述“2019年上半年,我公司接到环保局的通知,需按照国家相关规定进行土壤污染自行监测……致使土壤污染自行监测的工作已暂停而没有实施”,前述笔录内容有郑某某签字确认。

  综上所述,申请人关于其不知道应制定土壤污染自行监测方案的主张与事实不符,被申请人作出处罚决定并无不当。

  (四)申请人在《行政复议申请书》中提出的其他申辩理由均没有依据。

  排污许可证中是否载明相关义务不影响本案处罚决定的作出。虽《中华人民共和国土壤污染防治法》第二十一条第三款要求土壤污染重点监管单位应履行的义务要在排污许可证中载明,但该条款系对生态环境主管部门作出行政许可文书提出的要求,并不影响土壤污染重点监管单位履行相关义务。申请人应当制定土壤污染自行监测方案的要求系来源于该条文第二款,而非排污许可证;若申请人对被申请人作出的排污许可证存在异议,可通过司法手段另行解决。

  申请人已停止电镀工艺的生产不影响本案违法事实的认定。根据《调查询问笔录》《行政复议申请书》等证据可知,申请人停止电镀生产工艺的时间为2019年7月,说明申请人在2019年7月前处于正常生产状态。由此,申请人在2019年7月停产的行为并不能否定其在2019年度应当履行相关义务的事实。

  综上,被申请人作出的行政处罚决定认定违法事实清楚,证据确凿充分,程序合法,法律依据明确,量罚适当,恳请复议机关维持被申请人作出的行政处罚决定。

  经查:一、申请人于2002年4月2日成立,已办理企业法人营业执照,法定代表人为张某某。

  二、2017年8月8日,原广东省环境保护厅发布《通知》,将申请人纳入《名录》,属于省土壤环境重点监管企业。

  三、2019年5月29日,本机关发布《市生态环境局关于组织开展土壤污染重点监管单位用地土壤环境自行监测和地下储罐信息收集工作的通知》,将申请人列为土壤污染重点监管单位,要求申请人落实《中华人民共和国土壤污染防治法》的要求,开展2019年度土壤环境质量自行监测,监测结果要向社会公开,并于2019年11月15日前报送至所在区生态环境主管部门。

  四、2019年12月12日,被申请人执法人员到申请人处进行执法检查,申请人已停产,无法提供土壤污染自行监测方案,执法人员现场制作了《现场检查(勘察)笔录》,由申请人授权人郑某某签字确认。2019年12月13日,被申请人执法人员对申请人授权人郑某某进行调查询问,执法人员制作了《调查询问笔录》,由申请人授权人郑某某签字确认。

  五、2019年12月13日,被申请人向申请人直接送达深环宝安责改字[2019]XX号《责令改正违法行为决定书》。2019年12月20日,被申请人对申请人进行立案查处。2020年2月24日,被申请人作出深环宝安听告字〔2020〕第XX号《行政处罚听证告知书》,告知申请人拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据,以及享有的陈述、申辩及申请听证的权利,并于2020年2月29日邮寄送达申请人。2020年3月2日,申请人提交《听证申请书》。2020年3月6日,申请人提交《行政答辩书》。2020年4月7日,被申请人组织召开行政处罚听证,制作了《行政处罚听证笔录》《听证报告》。2020年4月9日,被申请人作出深环宝安听告字〔2020〕第XX-1号《行政处罚听证告知书》,告知申请人拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据,以及享有的陈述、申辩及申请听证的权利,并于2020年4月10日直接送达申请人。2020年4月11日,申请人提交《听证申请书》。2020年5月12日,被申请人再次组织召开行政处罚听证会,制作了《行政处罚听证笔录》《听证报告》。2020年5月15日,被申请人作出深环宝安罚字[2020]第XX号《行政处罚决定书》,对申请人作出罚款二十万元人民币的行政处罚决定。2020年5月28日,被申请人向申请人直接送达该行政处罚决定书。

  本机关认为:被申请人认定申请人被作为土壤污染重点监管单位,未制定自行监测方案的事实不清,证据不足。

  《中华人民共和国土壤污染防治法》第二十一条规定,设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门应当按照国务院生态环境主管部门的规定,根据有毒有害物质排放等情况,制定本行政区域土壤污染重点监管单位名录。2019年5月29日,《市生态环境局关于组织开展土壤污染重点监管单位用地土壤环境自行监测和地下储罐信息收集工作的通知》将申请人列为土壤污染重点监管单位,要求申请人落实《中华人民共和国土壤污染防治法》的要求,开展2019年度土壤环境质量自行监测。但被申请人无法提供向申请人送达《市生态环境局关于组织开展土壤污染重点监管单位用地土壤环境自行监测和地下储罐信息收集工作的通知》的证明材料,无法证明申请人知悉其属于土壤污染重点监管单位须开展土壤环境质量自行监测的事实。综上,被申请人认定申请人未制定自行监测方案的违法行为,没有事实和法律依据,被申请人作出行政处罚决定事实不清、证据不足。

  本机关决定:

  根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项的规定,本机关作出复议决定如下:

  撤销被申请人深圳市生态环境局宝安管理局于2020年5月15日以深环宝安罚字[2020]第XX号《行政处罚决定书》作出的具体行政行为。

  本复议决定书一经送达,即发生法律效力。申请人如对本复议决定不服,可自收到本复议决定书之日起十五日内,向深圳市龙岗区人民法院提起诉讼。

  深圳市生态环境局

  二〇二〇年九月二十五日


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