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生态环境违法行为“危害后果轻微”该如何理解?

  在生态环境不予行政处罚的轻微违法行为认定及适用方面,不少执法人员有疑问:一是在上级已经明确的轻微违法行为目录以外的环境违法行为,能否同样可以不予行政处罚?二是“危害后果轻微”作为轻微违法行为的必要构成要件之一,该如何认定?执法过程又该调查取证什么证据材料予以证明?结合《行政处罚法》《生态环境行政处罚办法》等有关规定,笔者对上述问题梳理如下:

  符合法定不予行政处罚的环境违法行为,依法不予行政处罚并作出不予行政处罚决定。以某省公开发布的《生态环境不予行政处罚的轻微违法行为目录》为例,该目录列明了20种可以不予处罚的环境违法行为,那么,对于目录未列明的违法行为,只要符合不予处罚情形的,生态环境主管部门仍应依法予以作出不予处罚处理:首先,该目录列明的20种轻微违法行为,其构成要件均需要满足“危害后果轻微”的情形,如经调查发现,该违法行为如果没有造成危害后果,那么当然符合不予处罚的情形,且依照《行政处罚法》第三十三条第一款规定,违法行为轻微并及时改正,没有造成危害后果的,应当依法不予处罚,并不需要满足“初次(首次)违法”的构成要件;其次,除了该目录列明的20种轻微违法行为,同样的,其他违法行为满足“初次违法、危害后果轻微并及时改正”等法定要件的,主管部门可以对其不予处罚。

  生态环境违法行为“危害后果轻微”的举证责任应由执法部门承担。依照《生态环境行政处罚办法》第二十五条规定,执法人员应当依法对当事人的基本情况、违法事实、危害后果、违法情节等情况进行全面、客观、及时、公正的调查。因此,执法人员应当对环境违法行为的“危害后果”情节进行全面取证。

  “危害后果轻微”的认定,目前并无明确的法律规定,也无具体的量化标准。由于行政处罚针对的是公民、法人或其他组织违反行政管理秩序的行为,违法行为造成的后果需要全面衡量违法事实、性质、情节及社会危害程度等因素。就环境危害后果方面,笔者建议,宜应从以下因素进行综合认定:一是环境违法行为的类型,如是否属于排放污染物类型,还是违反制度性或程序性管理规定类型;二是环境违法行为的性质,如是否发生于环境敏感区内;三是环境违法行为的持续时间及影响程度,如是否涉及重金属污染物、超标排污的超标倍数;四是环境违法行为的损害后果,如是否造成生态环境损害,等等。以某区域生态环境领域轻微违法行为依法不予行政处罚清单为例,该清单列明了21种不予处罚的环境违法行为,其中,从是否排放污染物的判断因素来看,如“未按规定报送辐射安全和防护状况年度评估报告”“未将环境保护设施建设纳入施工合同”等属于违反程序性管理规定的违法类型,此类违法行为并不属于非法排污,基本不会对环境危害后果产生太多的影响;从违法行为的持续时间或影响程度等判断因素来看,如“超标排放大气污染物”,可以从其超标程度进行衡量是否属于“后果轻微”(如超标幅度10%以内),如“非法贮存固废”,可以从堆放固废的占地面积(如不超过10平方米)或不规范贮存的危废量(如不超过10千克)等因素进行衡量,等等,其他判断因素不再一一赘述。

  生态环境部《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》要求:“制定裁量规则和基准,要在总结实践经验的基础上,根据违法行为构成要素和违法情节,科学设定裁量因子和运算规则,实现裁量额度与行政相对人违法行为相匹配,体现过罚相当的处罚原则”,因此,为对同类案件给予相同处理,避免执法的随意性、任意性,建议执法部门及时制定细化不予处罚的裁量权适用规则,对“环境危害后果轻微”从多方面因素进行一个相对量化的认定,确保作出不予处罚决定有充分的裁量依据和理由,也为执法人员全面调查取证提供明确的指引。

  此外,需要注意的是,对不予行政处罚的环境违法行为,执法部门仍应按照《行政处罚法》规定的程序要求,依法履行立案、听取陈述申辩、法制审核等法定程序,同时,依法下达不予行政处罚决定书并对当事人进行教育。


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