行政处罚案卷信息是否可以申请公开？当事人是否可以查阅？在何阶段可查阅？这些问题在行政执法实践中颇多争议，也一直困扰着执法人员。

　　《中华人民共和国行政处罚法》第四十八条规定，具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。《生态环境行政处罚办法》第六十一条更是直接规定“生态环境主管部门应当依法公开其作出的生态环境行政处罚决定”，要求全部处罚决定要公开，而非仅是具有一定社会影响的。但无论是《中华人民共和国行政处罚法》，还是《生态环境行政处罚办法》，仅是对公开行政处罚决定书进行了规定，但未对处罚案卷是否公开有所规定。

　　区分不同情况，能公开的要及时公开，不能公开的要说明理由

　　首先，就对社会公众而言，《政府信息公开条例》第五条规定了“公开为常态、不公开为例外”的原则。对于例外的情形，主要规定在该条例第十四条（国家秘密，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息）、第十五条（商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息）和第十六条（行政机关的内部事务信息，过程性信息以及行政执法案卷信息）中。其中，第十四条是绝对不公开，第十五条、第十六条是相对不公开。

　　行政处罚案卷作为行政执法案卷的一种，按照《政府信息公开条例》第十六条第二款“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开”的规定，如无法律、法规、规章的其他特别规定，执法机关可以不予公开。该条规定，实际上赋予了行政机关对执法案卷信息是否公开享有自由裁量权。但自由裁量并非任意、随性裁量，如果选择不予公开，就应当说明不公开的裁量理由，否则违反了《政府信息公开条例》第三十六条第三项“行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由”的强制规定。

　　行政处罚中的案卷信息与信息公开的案卷信息非完全一致的范畴。《政府信息公开条例》第三十七条规定，申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。因此，行政处罚案卷信息作为相对不公开的信息，要区分不同情况，能公开的要及时公开，不能公开的要向申请人说明理由。

　　就行政处罚案卷中的信息而言，可以分为意见性信息、事实信息、过程信息和结果信息。意见性信息和过程性信息，属于内部决策性信息。行政机关在作出行政行为的决策讨论过程中，为了保护行政机关内部决策的民主性，鼓励内部充分发表意见，提高行政行为的正确性，将这类意见性信息不予公开。毕竟此类信息具有内部性和非终极性的特点，属于意思形成的信息，一旦公开，可能会引起误解和混乱，甚至妨害率直的意见交换以及正常的意思形成。如召开案审会时，案审会成员独立发表意见，对自己的发言和表决负责，如果会议的内容公开，可能影响参会人员客观、独立地发表意见。事实性信息，是指执法机关履行行政职责过程中从公民、法人或者其他组织收集的材料，是反映行政机关作出行政行为的事实依据。结果信息，是执法机关对外作出的具体行政行为，具有外部性和影响性。事实性信息和结果信息两者均非内部决策性信息，因此理应公开。

　　相对人不可以通过申请政府信息公开的方式查阅案卷

　　其次，对于行政处罚案件的相对人而言，是否可以申请公开处罚案卷，即相对人是否可查阅案卷。《中华人民共和国行政处罚法》和《生态环境行政处罚办法》均未对相对人查阅案卷方面作出规定。但《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。因此，在行政处罚过程中，相对人应享有查阅案卷的权利。当然，为了确保案件的顺利调查，防止泄露案情，当事人可在执法机关拟给予行政处罚的告知后申请查阅案卷，也方便提出陈述申辩或申请听证。

　　案件在进入行政复议、行政诉讼阶段后，执法机关要向复议、审判机关提交作出行政处罚的所有证据。按照《中华人民共和国行政复议法》第四十七条“行政复议期间，申请人、第三人及其委托代理人可以按照规定查阅、复制被申请人提出的书面答复、作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者可能危及国家安全、公共安全、社会稳定的情形外，行政复议机构应当同意”，以及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第一款“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证”的规定，当事人可以按照规定查阅。

　　需要注意的是，相对人不可以通过申请政府信息公开的方式查阅案卷。最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号）第二条规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：…（四）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。”最高人民法院（2019）最高法行申14449号行政裁定书也认为，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第四项规定，行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的，不属于行政诉讼的受案范围。彭中林申请公开的信息属于公安机关在办案过程中形成的案卷材料，由此产生的纠纷，依据前述规定，不属于行政诉讼的受案范围。基于行政复议的受理范围和行政诉讼的受案范围大体上一致的原则，乐平市政府对彭中林的行政复议申请未予答复并无明显不当。