各地新的县级生态环境部门即将全面完成垂改工作。今后,当事人如果对县级生态环境分局作出的具体行政行为不服时,应当向哪个部门申请行政复议呢?笔者结合相关法律法规以及基层执法工作实际,对此问题进行了逐一梳理。

　　法律有哪些规定?

　　根据《行政复议法》第十二条规定,对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议。

　　对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的,向上一级主管部门申请行政复议。

　　而《行政复议法实施条例》(国务院令 第499号)第二十四条规定,申请人对经国务院批准实行省以下垂直领导的部门作出的具体行政行为不服的,可以选择向该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议;省、自治区、直辖市另有规定的,依照省、自治区、直辖市的规定办理。

　　对于垂改后县级生态环境分局的行政复议案件由谁受理问题,有的执法人员认为,《行政复议法实施条例》第二十四条的规定与《行政复议法》第十二条第二款的规定并不相符。

　　根据《立法法》第八十八条“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”以及最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知(法〔2004〕96号)第二条(一),“下位法的规定不符合上位法的,人民法院原则上应当适用上位法”的规定来看,对前述两个法律规定不一致的,应当适用《行政复议法》第十二条第二款的规定。

　　赞成此意见的同时提出,上述第二款规定中的“等”字,应当包含实行省以下垂直领导的部门,如市、县生态环境部门。

　　县级生态环境分局是否属于“等内”?

　　按照《行政复议法》第十二条的规定,申请人有权在“本级人民政府”和“上一级主管部门”之间选择复议机关。

　　也就是说,省以下垂直管理机关的市级机关仍属于市级人民政府的工作部门,对其具体行政行为不服的,当事人仍可以选择复议机关。而如果作出具体行政行为的部门是垂直管理机关,那么申请人则无权选择复议机关,只能向“上一级主管部门”申请复议。

　　按照垂改要求,市级生态环境局实行以省级生态环境厅(局)为主的双重管理,仍为市级政府工作部门。县级生态环境局调整为市级生态环境局的派出分局,由市一级直接管理。

　　显然,如果当事人对市级生态环境局作出的行政决定不服,可以向市政府或省生态环境厅申请复议。

　　而县级生态环境分局不属于地方政府工作部门,如果当事人对其作出的行政决定不服,只能向上一级主管部门申请行政复议。事实果真如此吗?

　　我们再来看《行政复议法》第十二条第二款列举了海关、金融、国税、外汇4个垂直部门,对他们的行政行为不服的,只能向上一级主管部门申请行政复议。笔者理解,这里的列举是举例性质的列举,不是划定范围性质的列举。这种列举的实质在于说明这些机关是“实行垂直领导”,而不是双重领导。

　　因此笔者理解,除了上述4个实行垂直领导体制的部门外,其他行政机关如果也是实行垂直领导体制,也同样适用第二款的规定,由上级主管部门管辖行政复议。

　　那么,这是不是意味着,省以下垂改后的县级生态环境分局也适用此规定呢?实践中,这一问题争议较大。

　　适用“中央垂管”不适用“省以下垂管”?

　　目前,我国行政机关垂直管理的形式主要有两种:一种是中央垂直管理,如海关等;另一种是省以下垂直管理,其中省、市一级双重领导,县级实行市级主管部门的派出分局,由市级主管部门直接管理,如市、县生态环境部门。

　　笔者认为,不管是“中央垂直管理”还是“省以下垂直管理”,都是“垂直管理”的一种形式。如果《行政复议法》第十二条第二款规定的是“对海关、金融、国税、外汇管理等实行中央垂直领导的行政机关的具体行政行为不服的,向上一级主管部门申请行政复议”的话,那么是不是可以理解为该款仅适用于中央垂直管理机关,省以下垂直管理机关则不能适用。

　　然而,《行政复议法》第十二条第二款并没有做这样的限定。

　　我们不妨再回顾一下《行政复议法》第十二条第一款,这一款是关于行政复议管辖的一般规定,亦是对行政复议及时、便民原则的具体体现,也就是,公民、法人或其他组织依法享有自主选择行政复议管辖机关的权利。

　　如果县级生态环境分局的复议案件由市级生态环境局受理的话,是不是有些违背了行政复议法确定的便民原则。要知道,在基层,有的市、县生态环境部门所在地之间相距上百里,这对人民群众极其不便,不仅提高了行政复议成本,也不便于人民群众运用行政复议合法权益。

　　所以,笔者理解的是,《行政复议法》第十二条第二款是根据海关、金融、国税、外汇管理这四个部门的组织属性,按照归类分析法则,应当严格理解为没有穷尽列举所有中央垂管部门。而省级以下生态环境部门均为省级以下垂管部门,其整体上的组织属性为地方管理部门,显然不属该款调整的范围。理所当然,省级以下垂管后的县级生态环境分局也不包含在此之列。

　　谁对县级生态环境行政复议案件有管辖权?

　　根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定,县级以上人民政府对省以下垂直领导的行政机关应有行政复议管辖权。

　　根据《组织法》第六十七条规定,省、自治区、直辖市、自治州、县、市、市辖区的人民政府应当协助在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作,并且监督他们遵守和执行法律和政策。

　　根据本条规定,地方政府与省以下垂直的行政机关虽然没有领导与被领导的关系,但是地方政府享有监督他们的权力,而行政复议就是对行政机关行使行政权的活动的一种监督方式,由地方政府受理行政复议申请并不违反行政复议是行政机关内部重要监督制度这一特点。

　　因此,县级以上人民政府对实行省以下垂直领导的生态环境部门的行政复议案件应当具有管辖权。换句话说,县人民政府对县级生态环境分局的行政复议案件具有管辖权。

　　再有,为解决省以下垂直领导的部门行政复议管辖权这一问题,早在2007年8月1日起实施的《行政复议法实施条例》第二十四条明确规定,申请人对经国务院批准实行省以下垂直领导的部门作出的具体行政行为不服的,可以选择向该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议;省、自治区、直辖市另有规定的,依照省、自治区、直辖市的规定办理。

　　本条是对省以下垂直领导的部门作出的具体行政行为的行政复议管辖特别规定,这也完全符合《行政复议法》第四条中的及时、便民的原则。

　　综上所述,笔者认为,省级以下生态环境部门实行垂改后,虽然对县级生态环境分局调整为市生态环境部门的派出分局,由市级生态环境部门直接管理,但是根据《行政复议法实施条例》第二十四条规定,申请人如对县级生态环境分局作出的具体行政行为不服,可以选择向县人民政府或者市级生态环境主管部门申请行政复议。