2018年4月15日，群众举报位于R市城区的金海湾浴场废气扰民。2018年4月16日，R市环保局行政执法人员对该浴场进行现场执法检查，发现该浴场使用烟煤作为燃料，而R市城区为高污染燃料禁燃区，相关行为已违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第三十八条之规定。R市环保局拟依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零七条第一款进行处罚。

　　该浴场有个体工商户营业执照，字号为金海湾浴场，登记经营者为徐某。2017年3月1日徐某和李某签订合同，将浴场出租给李某从事洗浴经营，徐某未注销登记个体工商户营业执照，李某使用原营业执照对外经营。

　　查处过程中，环境行政执法人员对被处罚主体的认定，出现了分歧，存在三种不同意见。

　　第一种观点认为，应处罚金海湾浴场，同时注明登记经营者徐某。因为本案中原营业执照未变更或注销，李某仍然沿用原营业执照，而营业执照登记经营者为徐某，所以处罚对象为金海湾浴场，同时注明经营者徐某。

　　第二种观点认为，应处罚实际经营者李某。虽然营业执照未变更，但李某是违法行为的直接行为人，所以处罚对象为李某。

　　第三种观点认为，应处罚登记经营者徐某和实际经营者李某。登记经营者徐某未及时注销金海湾浴场营业执照，李某对外经营使用该营业执照进行洗浴经营，应由徐某和李某共同承担行政责任。

　　环境行政处罚必须做到事实清楚、证据确凿充分。违法主体的认定更是环境行政处罚的首要问题和关键环节，是环境行政处罚事实认定中的重中之重。否则，如果被处罚主体不适格，将会直接影响环境行政处罚的准确性，在行政诉讼中面临极大的败诉风险。

　　《中华人民共和国民法通则》第二十六条规定：“公民在法律允许的范围内，依法经核准登记，从事工商业经营的，为个体工商户。个体工商户可以起字号。”《中华人民共和国民法总则》第五十六条第一款规定：“个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担。”

　　《民法总则》沿袭《民法通则》对个体工商户的公民属性价值考量，实施行政处罚时应以公民对待。除家庭经营的外，个体工商户由公民个人经营，以个人财产承担。

　　《个体工商户条例》（国务院令第596号）第十条规定：“个体工商户登记事项变更的，应当向登记机关申请办理变更登记。个体工商户变更经营者的，应当在办理注销登记后，由新的经营者重新申请办理注册登记。家庭经营的个体工商户在家庭成员间变更经营者的，依照前款规定办理变更手续。”所以，个体工商户不得转让，新的经营者只能在前一经营者办理注销登记后重新申请办理注册登记。

　　本案中徐某将金海湾浴场租赁给李某经营，徐某依法应当在办理注销登记后，由新的经营者李某重新申请办理注册登记。而本案中徐某未办理注销登记，李某对外经营时仍然使用该营业执照，则意味着金海湾浴场经营主体仍然存在，仍具有对外公示效力，登记经营者和实际经营者具有权利和义务上的利害关系。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释并没有对登记经营者实际经营者不同的情形作出明确的规定。但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十九条规定：“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息。营业执照上登记的经营者与实际经营者不一致的，以登记的经营者和实际经营者为共同诉讼人。”

　　需要说明的是，司法实务中有意见认为该条第二款规定以登记的经营者和实际经营者作为共同诉讼人，仅是对诉讼主体的列明。但笔者通过查询中国裁判文书网，各级人民法院在审判中均认定本条款不仅是对诉讼主体的列明，还是对责任承担方式的界定，即登记经营者和实际经营者要共同承担责任。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”本条规定通过一个“等”字进行了不完全列举，即当行政诉讼法没有规定时，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。

　　综上，本案中登记经营者徐某将金海湾浴场租赁给实际经营者李某从事洗浴经营，实施了环境违法行为，对外产生的违法行政责任，由登记经营者徐某和实际经营者李某共同承担，所以被处罚主体应为徐某和李某。

　　如果实际经营者李某对外经营时没有使用登记经营者徐某的个体工商户营业执照，笔者认为，应该以实际经营者个人为行政处罚对象。因为这种情况下根本没有涉及登记经营者的权利义务，根据环境保护法谁污染谁治理谁担责的基本原则，实际经营者李某是行政责任承担主体。