保障人民群众饮用水安全是环保领域的重中之重。前不久,生态环境部、水利部联合部署全国集中式饮用水水源地环境保护专项行动。近年来,各地在推动消除饮水环境安全隐患方面取得了积极进展,但违法问题仍然层出不穷,这也给饮用水源环境执法带来新的挑战,特别是新建、改建、扩建的建设项目与已建成的建设项目如何认定,是一个至关重要的法律问题。

　　笔者理解,“新建”是指按照国家有关建设项目立项、审批程序重新申请立项、批准的建设项目,该项目原先并不存在;“改建”是指改变原有的建设项目的内容,比如地址、重要的生产设施、性质、生产范围等;“扩建”是指在现有的建设项目的基础之上,扩大规模或者使用范围。

　　依据现行《水污染防治法》,在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目,在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目,均属违法行为。应依据该法第九十一条第一款的规定,由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为,处十万元以上五十万元以下的罚款;并报经有批准权的人民政府批准,责令拆除或者关闭。

　　而对于在饮用水水源保护区内已建成的相关建设项目,则不能认定为违法行为。行政机关在环境监管的同时,应注重利益的平衡,考虑在此之前合法经营者的利益保护问题。建议根据行政许可法第八条所体现的信赖保护原则精神,对行政许可因环境公共利益需要被变更或撤回而遭受损失的合法经营者依法给予补偿。

　　另外,对“已建成的项目”认定时如何把握时间节点也是一个需要厘清的问题。

　　时任全国人大法律工作委员会主任委员乔晓阳主编的《中华人民共和国立法法导读与释义》(中国民主法制出版社2015年版)一书第325页和326页写到:目前,我国立法实践中修改法律的形式主要有以下两种:一是以修订的方式对法律条文进行全面修改,重新公布法律文本以替代原法律文本。二是以修正的方式对法律的部分条文予以修改,并以修改决定的形式公布,具体形式是修改决定之后附修正本,将原法律根据这一决定作相应的修改并重新公布,这是我国法律修改最重要的形式。

　　2017年6月27日修改的《水污染防治法》就是采取了修正的形式。

　　采取修订形式修改的法律,由于修改的内容较多,涉及法律原则、制度的修改,一般是重新规定法律施行日期。以修正形式修改的法律,只规定修改决定的施行日期,该施行日期对没有修改的部分不适用,未修改的部分仍然适用原法规定的生效日期。

　　因此笔者理解,现行《水污染防治法》第六十五条、第六十六条、第六十七的规定首次出现于2008年修订的《水污染防治法》中,在2017年6月的修正中未作变动,故这三个条款的生效时间是2008年6月1日。

　　综上所述,笔者认为,2008年6月1日前已经划定的饮用水水源保护区内,于2008年6月1日前已经建成的建设项目和2008年5月31日后划定的饮用水水源保护区内,于饮用水水源保护区划定前已经建成的建设项目,均应当认定为“已建成的建设项目”,由县级以上人民政府有权责令拆除或者关闭,并对合法经营者依法给予补偿。

　　而2008年6月1日起,在划定的饮用水水源保护区内新建、改建、扩建的相关建设项目,应依据《水污染防治法》第九十一条第一款的规定予以处罚,即由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为,处十万元以上五十万元以下的罚款;并报经有批准权的人民政府批准,责令拆除或者关闭。