“对于吸收性违法行为的定性处罚原则，虽然环境法律法规无明确规定，但是按照法律适用的一般原则，重行为吸收轻行为，即社会危害重、违法性质重、处罚力度重的行为吸收社会危害轻、违法性质轻、处罚力度轻的行为，从一重处罚。”

　　案件情况

　　2015年11月，某市环保局执法人员查实，当事人在2014年1月～2015年10月间将产生的废线路板边角料提供给无危险废物经营许可证单位收集、处置。经鉴定，上述废线路板边角料对应废物类别为HW49。

　　某市环保局执法机构和法制处室讨论后，认为当事人违反了《固体废物污染环境防治法》第五十七条第三款、第五十九条第一款之规定，已构成将危险废物提供给无经营许可证单位收集、处置；未按照国家规定填写危险废物转移联单的违法行为，应依照《固体废物污染环境防治法》第七十五条第一款第五项、第六项及第二款的规定分别进行处罚。

　　当事人提交陈述申辩意见认为，“未按照国家规定填写危险废物转移联单”是“将危险废物提供给无经营许可证单位收集、处置”的事后不可罚行为，只应单罚而不应双罚。

　　某市环保局就当事人上述陈述申辩意见进行了广泛的沟通和讨论，最后决定对“未按照国家规定填写危险废物转移联单”行为免于处罚。

　　法律分析

　　《行政处罚法》第三十二条规定：“行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”

　　《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”

　　本案的关键在于：当事人到底实施了一个还是两个环境违法行为？如果是两个环境违法行为，是否需要分别进行处罚？

　　一是在环境行政处罚中，应准确认定违法行为的个数和形态。

　　在环境行政执法中，准确判断当事人违法行为的个数，是正确做出行政处罚的前提。如何认定“一违法行为”还是“数违法行为”？凡只能充分满足一个行政违法构成要件的行为，就是“一违法行为”；能分别独立、完整地充分满足数个行政违法构成要件的行为，就应认定为“数违法行为”。

　　但是，环境违法行为在现实中表现得非常复杂，既有单次排放超标这种比较容易认定的违法行为，也有表面看是多个违法行为，但并不作为多个行为进行认定或处罚，包括继续性违法行为，如建设项目违法；连续性违法行为，如多次实施倾倒危险废物；竞合性违法行为，如在人口集中地区焚烧医疗废物；牵连性违法行为；吸收性违法行为；选择性违法行为等。

　　二是当事人的行为具备吸收性违法行为的特征。

　　所谓吸收性违法行为，是指事实上存在数个不同的违法行为，但前行为是后行为发展的所经阶段，后行为是前行为发展的当然结果。

　　当事人“将危险废物提供给无经营许可证单位收集、处置”是以作为方式实施的违法行为，“未按照国家规定填写危险废物转移联单”是以不作为方式实施的违法行为，从这两个违法行为的关系看，具有吸收性违法行为的特征，也就是说，因为“将危险废物提供给无经营许可证单位收集、处置”行为，导致“未按照国家规定填写危险废物转移联单”行为的必然发生。

　　因为前一行为是非法目的支配下向无经营许可证的单位实施的非法转移，而后一行为在合法目的支配下实施合法转移的情况下才能实施，如果接受方不具备经营许可证，也就根本不存在按规定填写危险废物转移联单的必要和可能。所以，后一行为是前一行为的必然结果，应该被前一行为所吸收。

　　三是对于吸收性违法行为，应依照“重行为吸收轻行为”的法律适用一般原则，从一重处罚。

　　对于吸收性违法行为的定性处罚原则，虽然环境法律法规并无明确规定，但是按照法律适用的一般原则，重行为吸收轻行为，即社会危害重、违法性质重、处罚力度重的行为吸收社会危害轻、违法性质轻、处罚力度轻的行为，从一重处罚。

　　由上，当事人虽有两个环境违法行为，但可以“将危险废物提供给无经营许可证单位收集、处置”行为吸收“未按照国家规定填写危险废物转移联单”行为，依照《固体废物污染环境防治法》第七十五条第一款“违反本法有关危险废物污染环境防治的规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处以罚款：（五）将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事经营活动的；”和此条第二款“有前款第三项、第五项、第六项行为之一的，处二万元以上二十万元以下的罚款；”进行认定、处罚。

　　法律启示

　　在行政执法中，对违法行为的个数判断不清，势必会增加行政处罚的随意性和错误率，从而影响行政执法的法定性、统一性和公正性。对于“一个”和“数个”违法行为的界定标准，我国行政法理论的研究并不深入。作为行政处罚的法定原则，也仅有《行政处罚法》第二十四条规定的“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这样原则性的规定。

　　在环境法领域，《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》（环发［2009］24号）规定了“同一环境违法行为，同时违反具有包容关系的多个法条的，应当从一重处罚。”和“一个单位的多个环境违法行为，虽然彼此存在一定联系，但各自构成独立违法行为的，应当对每个违法行为同时、分别依法给予相应处罚。”

　　但是，对于更为具体和复杂的继续性、连续性、法规或想象竞合性、吸收性、牵连性等违法行为个数和形态的认定、处罚，我们可以通过借鉴刑法学中的“罪数”理论，在实践中进一步思考和探索。