“行政三法”之一的行政处罚法将迎来全面修改。行政处罚法修订草案日前提请十三届全国人大常委会第二十次会议审议。记者采访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文、北京林业大学生态法研究中心主任杨朝霞以及一些生态环境执法领域的一线工作者，对行政处罚法修订草案的亮点和可能产生的影响进行了分析。

　　让行政处罚机制更应时

　　行政处罚是行政机关有效实施行政管理，保障法律、法规贯彻施行的重要手段。现行的行政处罚法于1996年由第八届全国人民代表大会第四次会议通过，2009年和2017年先后两次就个别条文作了修改，对行政处罚种类、设定和实施作了基本规定。

　　多年来，随着经济社会的发展，现行行政处罚法在实际执行过程中，出现了一些脱节等问题。针对这些问题，草案新增了重点领域处罚、综合执法队伍建立、行政处罚裁量基准等规定，完善了行政处罚的种类、行政处罚管辖、回避制度、听证制度等内容，回应了行政处罚法实施过程中各方面反映突出的众多难点问题。

　　“草案适应了生态环境保护的新的需要。”常纪文指出，“行政处罚法修订草案如果通过审议的话，将对我们生态环境行政执法、行政处罚产生一些重大影响。”

　　种类增加。草案中，行政处罚的种类增加了暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件、不得申请行政许可，责令拆除违法建筑物、构筑物或者设施，限制开展生产经营活动等。杨朝霞指出：“这大大提升了行政处罚的功能。”

　　“增加了处罚形式，使生态环境行政处罚有了抓手，更有利于生态环境监管，促进生态环境监管的有效性。”常纪文表示。

　　力度加大。草案规定，当事人到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款等一系列措施。 “这样的强制执行措施保障了行政处罚的有效执行。”杨朝霞说。

　　与时俱进。草案不仅加大了行政处罚的力度，更根据社会发展情况，对取证、处罚金额等进行了修改。

　　“草案中明确可以使用电子技术监控设备记录违法事实。”常纪文告诉记者，此举有利于发现环境违法行为，更有利于打击环境违法行为。

　　为适应行政执法实际需要，草案将适用简易程序的罚款数额由五十元以下和一千元以下，分别提高至二百元以下和三千元以下。杨朝霞告诉记者：“提高经济处罚标准，也是根据当前经济发展实际情况，是一种与时俱进。”

　　此外，草案将涉及公民生命健康安全的违法行为,行政处罚的时效延长为五年。“这考虑到一些生态环境污染问题，具有滞后性，可能需要较长时间才能显现，因此将处罚时效延长为5年。”杨朝霞解释说，“在重点领域延长诉讼时效，体现了对生态文明和人民群众生命健康的一种重视，意义重大。”

　　让行政处罚体制更接地

　　行政处罚更多发生在基层，但是拥有行政处罚权力的机构受限于人数、能力等，很难深入一线，及时处理相关问题。此次修订草案采取了综合行政执法队伍建设、委托执法等方法，使行政处罚体制更接地，更符合实际需求。

　　综合执法，整合力量。草案明确了综合行政执法的法律地位，增加规定：国家在城市管理、生态环境等领域实行综合行政执法，由一个行政机关统一实施相关领域的行政处罚。

　　“在很多地方，比如青海等地，已经开始尝试综合执法。”常纪文认为，下一步应该在县、市一级推行这种综合执法，形成生态环境保护综合执法的格局。“这不仅有利于整合执法力量，而且有利于提高生态环境执法者的整体执法素质。”

　　权力下沉，简政便民。根据基层整合审批服务执法力量改革要求，草案推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉。

　　“草案规定了基层的处罚权。这种行政处罚权的下移，有利于提高基层生态环境执法水平，提升基层生态环境执法效率。”杨朝霞表示，当前乡镇、街道一级没有执法权，但大量的环境违法行为是发生在基层。发现问题时，基层只能向上级申请支援。“这项规定也让行政处罚更加便捷。”

　　明确程序，提高效率。草案进一步明确和规范了行政处罚的相关程序，分为一般规定、简易程序、普通程序、听证程序等，适用于不同的情况。

　　生态环境部淮河流域生态环境监督管理局执法应急处副处长周涛认为，行政处罚法在内容和程序等方面的完善，使生态环境保护执法更具操作性，同时对执法的规范性也提出了更高的要求。

　　“草案还对行政执法和刑事司法衔接的问题进行了规定。违法行为构成犯罪,应当依法追究刑事责任,不得以行政处罚代替刑事处罚。”杨朝霞认为，“实践当中，尤其这几年的公益诉讼呈现快速发展趋势，涉及到行政处罚和刑事司法衔接的生态环境污染问题日益增多，如何确定生态环境部门的履职标准成为一大难题。因此，这项规定意义很大。”

　　让行政处罚程序更公正

　　为了规范行政处罚的设定和实施,保障和监督行政机关有效实施行政管理,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或者其他组织的合法权益，草案规定，行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示；行政处罚决定应当依法公开。行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。

　　更加公开透明。“公开的内容必须经得起社会检验、历史检验。”常纪文指出，此项规定推动了文明执法、依法执法，“让执法公开透明，有利于促进生态环境执法的进一步规范化。”

　　“行政处罚法修订草案进一步规范了执法人员对行政处罚案件办理的程序，做到全程记录、全程留痕，且行政处罚的决定必须经法制审核，提高了行政处罚的准确性和执法人员的办案水平。”福建省一位环境执法人员告诉记者，执法人员对于新的内容还需要适应和学习理解，才能更好地理解并运用到实际中。

　　更加公平人性化。草案中规定，行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据,并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。而且明确，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。

　　“这些规定给予了当事人陈述申辩的权利。”杨朝霞强调，这有利于促使处罚更加公平和人性化，甚至对确有经济困难的当事人,需要延期或者分期缴纳罚款的，草案也规定，经当事人申请和行政机关批准, 可以暂缓或者分期缴纳。

　　目的更加明确。草案增加规定，罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，不得同作出行政处罚决定的行政机关及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩；实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。

　　“行政处罚不能为了处罚而处罚，在处罚的同时也要注意纠正违法行为，恢复被侵害的权益。”杨朝霞说，这些规定有利于生态环境修复，是一种处罚与补救的结合。