神木市，隶属于陕西省榆林市，位于陕西北部、晋陕蒙三省区接壤地带。作为陕西省面积最大的县级市，神木市储煤面积多达4500平方公里，占县域总面积的59%，已探明煤炭储量为500多亿吨，是中国产煤第一大县。丰富的煤炭资源，在推动神木经济腾飞的同时，因采煤工艺落后，也给当地埋下了安全隐患。

　　近日，中国环境报接到神木市大柳塔镇村民的举报，反映采空区煤层自燃的环境污染问题。

　　采空区煤层自燃一直在持续

　　在神木市大柳塔镇矿区，随处可见直径数百米的深坑，深坑四周是砂石组成的高约几十米的“悬崖峭壁”，这些深坑是采矿留下的产物。煤炭被开采以后，其上覆盖的岩层失去支撑，原本的平衡条件被破坏，岩层塌落形成采空区。

　　现场可看到，与其他采空区不同的是，大柳塔镇采空区的“悬崖峭壁”上有一些可见燃烧的明火，正冒着浓烟。

　　据了解，煤炭自燃是一种自然现象，采空区残留煤炭暴露在空气中，与氧气发生氧化反应产生大量热量，这部分热量高于向周围环境中散失的热量，从而发生热量聚集。当煤层温度升高达到燃点时，即开始燃烧。

　　煤炭自燃与落后的煤炭开采方法不无关系。榆林市自然资源和规划局在接受采访时介绍说，榆林市煤炭资源丰富，开采历史悠久。

　　上世纪八十年代，在当时“国家、集体、个人一起上”的政策背景下，煤炭资源开发明显加快，一大批煤矿相继建成投产，但因资金、技术、管理等条件的制约，普遍存在建设规模小、生产能力低、开采工艺落后等问题。

　　2000年以后，随着煤炭资源整合力度不断加大，原建成的小型煤矿或关闭或整合为大矿，停产后残留的房柱式煤柱和顶板开始风化，导致出现采煤沉陷区；同时，因地表塌陷和巷道贯通造成空气进入，引发局部煤层自燃。

　　实现“三赢”的综合治理项目

　　为解决煤炭自燃问题，陕西省和榆林市两级政府，于2008年、2009年，先后出台了《神府煤田采空区综合治理实施方案》《神府采煤沉陷区综合治理试点示范实施方案》。

　　根据上级文件精神，神木市政府于2009年启动了采煤沉陷区和火烧隐患区综合治理工作，成立综合治理领导小组，由市政府一把手担任组长，设立领导小组办公室（治理办），下设技术督查科、综合科和规划科。

　　神木市先后出台了《神木县煤矿采空区和火灾隐患区综合治理实施办法（试行）》《神木县采煤沉陷区和火烧隐患区综合治理试点项目管理工作规程》《神木县采煤沉陷区及火烧隐患区综合治理总体规划（2011-2025）》，推动治理项目有序实施。

　　“榆林市神木市从2009年开始对采煤沉陷区和煤层火烧区进行综合治理，主要采取露天剥挖、开采煤炭资源、回填复垦的模式，通过煤炭销售收入抵顶工程费用，当地将这种综治项目称为‘明盘’项目。在项目治理过程中，由于大面积剥挖，造成火区不断蔓延和扩大。”榆林市自然资源和规划局在给本报的回复中显示：“截至2017年底，神木市、府谷县共审批综治项目139个，其中神木市43个，包括正在实施22个，已竣工验收11个，尚未开工10个；府谷县96个，包括正在实施37个，已竣工验收11个，尚未开工48个。”

　　据承包治理项目的企业负责人介绍，神木市政府在开展综合治理项目时，将存在火烧隐患的采空区划成不同片区，与多家治理企业签订责任合同，约定企业自筹资金开展治理，通过回收残留煤炭统一售卖进行收益。治理企业需对采空区进行回填处理，并进行绿化复垦，治理完毕后无偿返还当地村民。

　　其间，治理企业需交付每平方米30元的治理保证金，同时对占用的临时用地，将给予村民相应的经济补偿。“复垦的土地要种上几轮的农作物，待土壤恢复了肥力，适合耕种以后再返回给村民”，承包项目的企业工作人员表示。

　　据陕西日报报道，截至2017年，神木市共审批采煤沉陷区和火烧隐患区综合治理项目32个，其中已完工项目9个，完成治理面积17347.4亩。为村民新修河堤3939米，灌水渠1300米，打水井10眼，硬化道路8700米，整理宅基地183亩，建设移民新居112间。新增耕地8842.34亩，恢复林草地8505.06亩，栽植樟子松、油松等常绿树363944株，搭设障蔽1860亩。

　　综合治理项目为何被叫停

　　2019年，综合治理项目被紧急叫停。当地政府部门工作人员表示，这与一场矿难事故有关。1月12日，神木市百吉矿业李家沟煤矿井下发生冒顶事故，最终导致21名矿工不幸遇难。

　　同年1月22日，陕西省政府办公厅印发《关于立即开展煤矿安全大整治工作的通知》，要求彻底整治榆林市“明盘”项目。对各种以整治之名开采煤炭资源的项目要全部关闭复垦，对保留的火烧区治理项目，要经市政府组织复审同意后，按露天矿要求完善设计方案和安全措施，落实生态环保工作要求。

　　2019年2月14日，榆林市政府印发《榆林市采煤沉陷区和煤层火烧区综治项目专项整治工作方案通知》，要求神木市、府谷县对正在实施的59个项目开展了立即停工清场、全面彻底清查、应急灭火、进行火区勘查、加快复垦复绿、加强规范管理等一系列整治措施；对未开工的58个项目取消审批文件，项目核销等工作。

　　治理项目被叫停还有另外一重原因。据了解，综合治理项目还存在露天开采未经批准、实施主体没有合法煤炭开采权等问题。

　　这个综合治理项目为什么会涉及煤炭开采问题？该工作人员表示，挖出残留煤炭是解决煤炭自燃最根本、最有效的办法，是治本之策。

　　《关于采煤沉陷区和火烧隐患区综合治理工作政策建议》报告也指出，“露天剥挖与生态修复治理相结合的方式是最有效、最彻底、最符合神木市实际”。采用剥挖回填的方式进行治理，不仅可以消除塌陷隐患，对地表进行山水林田路的统一规划，实施生态恢复和复垦造田，还可以对井下旧巷道高温引起的火灾隐患予以彻底清除。同时，剥挖过程中回收残留的煤炭资源，可弥补治理工程经费。

　　“综合治理项目全程没有政府补助，企业自掏腰包承担治理费用，挖出来的煤炭交给政府部门统一售卖，煤卖出去了才能回本。”承包治理项目的企业负责人表示。

　　但是，根据国务院颁发的《矿产资源开采登记管理办法》规定，开采煤矿需要经省级以上国土资源部门审批同意，依法取得采矿权。参与综合治理项目的企业多为生态治理企业，并非是煤炭开采企业，不具有申请采矿权的资格。

　　现场发现，治理项目已经彻底停工，挖掘机、渣土运输机等设备停放在一旁，已经积了厚厚的灰土。企业负责人也大吐苦水，前期支付的村民补偿款、设备费用等已累计投入五六亿元。如果项目被叫停，这些投入都将打了水漂。

　　神木市自然资源和规划局表示，2020年5月，神木市制定《神木林市采煤沉陷区和煤层火烧区综治项目整治应急排险治理工作方案》，拟成立国企控股民企参与的混合所有制公司，开展以灭火、排水、削坡、回填覆土为主要内容的应急排险治理工程。

　　对于混合所有制公司是否会纳入前期参与综合治理项目的企业，神木市自然资源和规划局表示，已委托会计事务所对所有综治项目财务、税费、工程、管理成本等进行审计，根据审计结果，讨论拟定成立混合所有制公司的具体方案。有矿权或基本完成治理的项目将不参与混合所有制公司组建。

　　榆林市自然资源和规划局给中国环境报回复时表示，将督促神木市、府谷县剥离综治项目原治理主体，由国有独资公司按照“就坑治坑、一坑一策、恢复生态”和“最有效、最可行、最经济”的原则，有计划、有步骤统一实施应急排险治理工作，彻底消除不稳定因素，稳步推进综治项目整治工作。