随着环境污染防治攻坚战的深入，河流治理力度的不断加强，案件发生地的河沙生产已绝无生存空间。但砂石作为生产建设的刚性需求并未减少，采矿废石加工斐然兴起，及时填补了市场空缺。

　　某甲采矿企业与某乙个体户达成协议，甲不再建设废石处理厂，由乙单独投资建设石料加工厂，直接处理甲产生的废石，收回投资前，甲不参与收益分配，随后收益各半。

　　执法人员“双随机”检查发现，乙石料加工厂堆有千吨加工好砂石，当时未生产，也没发现除尘设备；进一步调查得知，乙负责投资；甲负责环评办理并参与环保验收；建设未落实“三同时”除尘和污水处理要求，也与环评批复不符，运行放任扬尘排放，废水通过暗管排出。

　　生态环境部门要对违法行为进行处罚，但在确定处罚对象上产生了两种严重分歧。

　　一种认为应当处理甲，因为甲是体量很大的正规法人企业，废石由其产生，废石加工是其产生固体废物处理的延续；重要的是，甲与乙之间有协议，且负责参与有关活动，如环评、验收等；乙是个体户，出没不定，所建企业是在代甲做后续处理，是甲企业应有行为的一部分。一种认为应当处理乙，因为个体户乙是企业的一种组织形式，乙负责企业运行，直接造成了污染损害。

　　在拟适用合理法条的环节中，执法人员也产生疑惑。因为依据《建设项目环境保护管理条例》（以下简称《条例》）有关规定，一旦使用就必须实行既惩罚企业又惩罚个人的双罚：确定甲为对象，处罚甲企业后，还要对直接责任人个人处罚，显然有悖于实际案情；确定乙为对象，处罚乙个体户后，仍要对实际是仍然是同一个人的乙个人再次实施处罚，似乎也不太合理。

　　况且，根据已掌握的信息，一旦甲被确定为处罚对象，甲就以处罚适用对象错误，前来陈述申辩，将不惜代价进行行政复议，直至提起行政起诉。确定乙为处罚对象，乙也表示不服，面对双罚，别说环保服务复工复产，单就满足市场需要，投身废物利用，利润菲薄等原因，必定将不惜血本抗争到底。

　　案件违法行为过程记述清楚。问题在于究竟谁应当是适格的处罚对象，才能承担起与违法行为相应的责任。从以上执法人员分析可知，单独处理甲或者乙，都不太合适。甲乙之间存在某种关联关系，也即甲乙之间的砂石生产组织形式，是正确合适合理处理的案件关键，一旦确定，其责任承担形式也就顺理成章了。

　　依照《民法典》第七十五条第一款规定，“设立人为设立法人从事的民事活动，其法律后果由法人承受；法人未成立的，其法律后果由设立人承受，设立人为二人以上的，享有连带债权，承担连带债务”，甲乙之间未设立、确立法人关系，也就不具备法律后果由法人或者设立人承担的条件。但依据第一百零二条的规定：“非法人组织是不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织”，且明确非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。问题是甲公司法人与乙个体户能否成立合伙关系？

　　《合伙企业法》第二条第一款规定，合伙企业，是指自然人、法人和其他组织依照本法在中国境内设立的普通合伙企业和有限合伙企业。而且第二十六条第三款规定，作为合伙人的法人、其他组织执行合伙事务的，由其委派的代表执行。结合甲乙之间协议，可以认定，本案是公司法人甲与个体户乙就砂石生产达成协议的合作形式。甲乙之间虽没有明确以某种名义从事民事生产活动，但实际却在以合伙关系进行，因而，甲公司法人和乙个体户是非法人企业组织中的合伙形式。

　　合伙是合伙人共同出资、公共经营、共负盈亏的企业组织形式，一般会由合伙人亲自执行合伙事务。我国法定的企业组织形式只有公司制企业、合伙制企业和个人独资企业三种。

　　在对外事务承担上，《合伙企业法》第十九条第三款规定，合伙协议未约定或者约定不明确的事项，由合伙人协商决定;协商不成的，依照本法和其他有关法律、行政法规的规定处理。本案中，甲乙就诸多事项进行了分工，但在生态环境保护、污染治理等问题上未约定。因而就要依法处理因承担惩罚而产生的责任，包括罚款债务。在债务承担上，第五十八条进一步规定，合伙人执业活动中因故意或者重大过失造成的合伙企业债务，以合伙企业财产对外承担责任后，该合伙人应当按照合伙协议的约定对给合伙企业造成的损失承担赔偿责任。本案中的处罚责任承担，以及由此带来的债务偿付，甲与乙的债务也就明晰了。

　　就甲乙之间的协议看，甲乙利用的客体是采矿废石，属于对一般固体废物的综合利用，具体落实了高质量发展的资源化、减量化，符合政策要求，应当予以鼓励和支持。合伙企业完全符合《民法典》第四百六十九条第一款的规定“当事人订立合同，可以采用书面形式、口头形式或者其他形式”。而且第八条规定，民事主体从事民事活动，不得违反法律，不得违背公序良俗；第九条规定，民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。

　　《行政处罚法》第六条规定了处罚目的：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”。所以，不论是单一的行政处罚，还是加重责任的双重处罚，功能都在于实现教育、纠正、预防、警示、指引等目的。

　　实施单一惩罚，是法条针对特定对象，规定应当承担的义务，能够与应承担的责任对应匹配，起到外在的规制作用，而且足以实现对单位或者相关责任人的内在教育。但在一些特定条件下，单罚如隔靴搔痒，无法现实法治效果，环保执法多年的效果甚微，就与此有关。

　　规定双重惩罚，就是堵住仅惩罚对外承担责任单位组织形式的漏洞，对责任人个人也实施处罚：居于决策、执行和监管职位的人不能游离于责任之外，抓住牛鼻子，打蛇打七寸，责任与职责应当一致，让实际操作各个环节运行的个人引起重视、感到危机、视事如己，尤其是位置越重要、影响力越大的人，要切实负起责任，做到内外一致，最终以双罚教育到具体人员，落实“管事”与“管人”的结合，弥补缺陷，督促各个环节责任人履行好职责。

　　处罚谁取决于承担责任民事主体的组织形式，能否实行双罚既要考虑承担责任主体的组织形式，还要考虑有关负责人与环境违法行为之间的因果关系、责任人的身份是否与投资人的身份重合。如在单位与个人是一体的情况下，处罚单位就是处罚个人，特别是都处以罚款时；还如合伙人是唯一责任人的情况下，也不宜对合伙实施双罚，但有合伙人以外的责任人时则实际上对合伙企业实施了双罚。因为《行政处罚法》第二十九条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。

　　当然要考虑第五条的规定，行政处罚遵循公正、公开的原则；设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。也就是说，处罚要与责任相当，在能实现到法律目的情况下，不必要实施两次罚款。如个人独资企业和个体工商户，投资人个人与所建企业是无限责任关系。双重罚款就违反了一事不再罚原则。

　　本案要使用的《条例》，在有些法律责任承担的主体范围上，处罚对象扩展至个人，如第二十三条，企业运转实际是人在负责，从对生态环境保护的影响或者干预程度上，让负有责任的个人感同身受，无处可逃。目的还在于督促、提醒、施压单位有关负责人和其他责任人员减少违法，更好履行监督与管理职能。

　　双罚制并非是为了加重行政相对人的责任，而是为了更好地实现行政处罚的目的。不论何种形式的企业，都必须遵守法律，采取有利于节约资源、保护生态环境的措施，履行环保义务。

　　《条例》第二十三条规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款;逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款;造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”。

　　本条规定要实行双罚，但并非所有类型的企业都可以适用“双罚”，前提是被双罚的对象是两个独立的主体、有独立的财产，否则双罚就变相加重对了同一主体的处罚、重复处罚，有违行政处罚一事不再罚原则的基本原则。

　　据此，在合伙企业的框架下，甲法人企业未正确履行分工要求：配套建设的环境保护设施未建成，建设项目即投入生产，且在环境保护设施验收中弄虚作假，建议处20万元以上100万元以下罚款；乙个体户作为直接负责的主管人员，违反“三同时”开业，任由扬尘乱飞、暗管偷排污水，处5万元以上20万元以下罚款（扬尘乱飞是未建设除尘设施的必然结果；废水通过暗管排出，也是没有污水处理设施的排放形式之一，与通过暗管、明管排放无本质差别，其污水本身危害有限，已生产的量不大，都可作为情节考虑）。

　　这种处理也符合将要实施的新《固体废物污染防治法》第三十七条规定：“产生工业固体废物的单位委托他人运输、利用、处置工业固体废物的，应当对受托方的主体资格和技术能力进行核实，依法签订书面合同，在合同中约定污染防治要求……产生工业固体废物的单位违反本条第一款规定的，除依照有关法律法规的规定予以处罚外，还应当与造成环境污染和生态破坏的受托方承担连带责任”。本案产生固体废物单位担负了后续相应责任。

　　由此可见，处罚要实事求是，实行双罚，要准确认定企业组织形式，该罚的一定要罚到位：单位存在环境违法行为，处罚单位；直接负责的主管人员和其他责任人员有责任，也不能放过，甚至要使用停止生产或者使用，直至责令关闭。环保服务复工复产，但绝不纵容违反生态文明建设行为。